AAUPB

Asas – Asas Umum Pemerintahan Yang Baik  

Kaitannya Dengan Pembinaan PNS*

Oleh :

JOKO A. SUGIANTO, SH

A.     PENDAHULUAN

Dalam rangka usaha mencapai tujuan nasional untuk mewujudkan masyarakat madani yang taat hukum, berperadaban modern, demokratis, makmur, adil, dan bermoral tinggi, diperlukan Pegawai Negeri yang merupakan unsur aparatur negara yang bertugas sebagai abdi masyarakat yang menyelenggarakan pelayanan secara adil dan merata, menjaga persatuan dan kesatuan bangsa dengan penuh kesetiaan kepada Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945.

Kaitannya dengan upaya mencapai tujuan nasional tersebut untuk membentuk sosok Pegawai Negeri Sipil sebagaimana yang diharapkan, maka diperlukan upaya meningkatkan pembinaan Pegawai Negeri Sipil agar mampu menjalankan fungsi dan tugasnya secara profesional dan bertanggung jawab dalam menyelenggarakan tugas pemerintahan dan pembangunan, serta bersih dan bebas dari korupsi, kolusi, dan nepotisme.

Untuk itu salah satu upaya yang dapat dilakukan oleh PNS selaku aparatur negara adalah dengan memahami ketentuan – ketentuan yang terkait dengan tugas pokok dan fungsinya selaku pelayan publik (public servants). Ketentuan mana tidak hanya yang bersifat tertulis berupa peraturan perundangan yang berlaku, namun demikian juga hukum yang tidak tertulis berupa norma – norma yang hidup dan berkembang dalam masyarakat ((living law)  khususnya norma – norma pemerintahan (bestuursnormen). Norma pemerintahan ini dalam praktek penyelenggaraan urusan pemerintahan dikenal dengan istilah asas – asas umum pemerintahan yang baik (algemene beginselen van berhoorlijke bestuur). Norma mana  merupakan salah satu jenis meta norma yang merupakan norma hukum publik yang dapat dibedakan dengan dengan norma perilaku.

Dengan memahami dan menerapkan asas – asas umum pemerintahan yang baik dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan oleh Pegawai Negeri Sipil tersebut diharapkan dapat tercipta tata kelola pemerintahan yang baik (good governance) sehingga dapat membantu terwujudnya tujuan pembangunan nasional mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur.

B.   Sejarah Terbentuknya Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AAUPB)

Sejak dianutnya konsep negara kesejahteraan (welfare state) yang merupakan antitesis dari konsep negara penjaga malam (nachtwakerstaat) telah memberikan kebebasan kepada negara melalui aparaturnya untuk bertindak atas inisiatif sendiri (freis ermessen) guna menyelesaikan permasalahan yang sedang dihadapi dan perlu segera diselesaikan. Dengan diberikannya keleluasaan bertindak kepada pemerintah ternyata dalam perkembangannya sering menimbulkan kerugian bagi warga masyarakat sehingga timbulah suatu kekhawatiran dari warga negara atas terjadinya kesewenang-wenangan oleh pemerintah.

Oleh karena itu untuk meningkatkan perlindungan hukum bagi warga negaranya pada tahun 1930 Pemerintah Belanda membuat suatu komisi yang dikenal dengan nama Komisi De Monchy. Komisi ini bertujuan untuk memikirkan dan meneliti beberapa alternatif untuk meningkatkan perlindungan hukum dari tindakan pemerintah yang menyimpang. Pada tahun 1950 komisi De Monchy kemudian melaporkan hasil penelitiannya tentang asas – asas umum pemerintahan yang baik (algemene beginselen van behorlijk bestuur). 

Sedangkan AAUPB di Indonesia dapat ditemukan riwayatnya dalam peraturan perundangan dibidang kekuasaan kehakiman yaitu dalam Pasal 14 ayat 1 UU No. 14 Tahun 1970 tentang Kekuasaan Pokok Kehakiman yang pada initinya menyebutkan bahwa hakim tidak boleh menolak suatu perkara dengan alasan bahwa hukum tidak atau kurang jelas. Selain itu pada Pasal 27 ayat 1 UU No. 14 Tahun 1970 ditegaskan bahwa hakim dapat menggali, mengikuti, dan memahami nilai-nilai hukum yang hidup di dalam masyarakat.

Kemudian pada saat pembahasan RUU No. 5 Tahun 1986 di DPR, fraksi ABRI mengusulkan agar asas-asas itu dimasukan sebagai salah satu alasan gugatan terhadap keputusan badan/pejabat tata usaha Negara. Akan tetapi usulan ini ditolak oleh pemerintah dengan alasan yang dikemukakan oleh Ismail Saleh selaku Menteri Kehakiman saat itu yang pada pokoknya menyatakan “dalam praktik ketatanegaraan kita maupun dalam Hukum Tata Usaha Negara yang berlaku di Indonesia, kita belum mempunyai kriteria tentang algemene beginselen van behoorlijk bestuur tersebut yang berasal dari negeri Belanda. Pada waktu ini kita belum memiliki tradisi administrasi yang kuat mengakar seperti halnya di negara-negara kontinental tersebut. Tradisi demikian bisa dikembangkan melalui yurisprudensi yang kemudian akan menimbulkan norma-norma. Secara umum prinsip dari Hukum Tata Usaha Negara kita selalu dikaitkan dengan aparatur pemerintahan yang bersih dan berwibawa yang konkretisasi normanya maupun pengertiannya masih sangat luas sekali dan perlu dijabarkan melalui kasus-kasus yang konkret” .

        Pada tahun 1999 sejalan dengan era reformasi melalui UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari korupsi, Kolusi, dan Nepotisme (KKN) mulai diperkenalkan beberapa asas – asas umum dalam penyelenggaraan negara yang meliputi asas kepastian hukum, asas tertib penyelenggara negara, asas kepentingan umum, asas keterbukaan, asas proporsionalitas, asas profisionalitas dan asas akuntabilitas”

Selanjutnya pada tahun 2004 melalui Undang – undang No. 9 tahun 2004 tentang perubahan atas UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara disebutkan bahwa salah satu alasan yang dapat digunakan dalam gugatan adalah sebagaimana tercantum dalam ketentuan Pasal 53 ayat 2 huruf a yang menyebutkan bahwa  “Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat itu bertentangan dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik”. Dalam penjelasan ketentuan Pasal 53 ayat 2 huruf a  dijelaskan bahwa  “yang dimaksudkan dengan AAUPB adalah meliputi atas kepastian hukum, tertib penyelenggaraan Negara, keterbukaan, proporsionalitas, profesionalitas, dan akuntabilitas sebagaimana dimaksud dalam UU No. 28 Tahun 1999.

Selain itu dalam UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, AAUPB tersebut juga dijadikan asas dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, sebagaimana yang tercantum dalam ketentuan Pasal 20 ayat 1 yang menyebutkan bahwa “Penyelenggaraan pemerintahan berpedoman pada Asas Umum Penyelenggaraan Negara yang terdiri atas: asas kepastian hukum, asas tertib penyelenggara negara, asas kepentingan umum, asas keterbukaan, asas proporsionalitas, asas profesionalitas asas akuntabilitas asas efisiensi, dan asas efektivitas”.

C. Fungsi Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik

            Asas-asas umum pemerintahan yang baik  dalam kehidupan bernegara dan khususnya dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan memiliki fungsi sebagai berikut:

1. Sebagai pedoman bagi aparatur pemerintah dalam melakukan penafsiran dan penerapan terhadap ketentuan peraturan perundangan yang belum jelas, sumir atau belum lengkap.
2. Sebagai dasar gugatan yang dapat dipakai oleh pencari keadilan untuk mengajukan gugatan agar keputusan pejabat tata usaha negara dibatalkan.
3. Sebagai alat uji bagi Hakim PTUN untuk menilai dan membatalkan keputusan yang dikeluarkan pejabat tata usaha negara.
4. Sebagai dasar bagi badan legislatif dalam merumuskan peraturan perundangan terkait pembatasan atas kebebasan bertindak aparatur pemerintah.

D.  Beberapa Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik Dalam Peraturan Perundangan dan Praktek Peradilan di Indonesia

D.1 Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik Dalam Peraturan Perundangan

            Asas – asas umum pemerintahan yang baik (aaupb) sebagai sebuah norma telah diintrodusir dalam praktek penyelenggaraan pemerintahan sebagaimana termuat dalam ketentuan Pasal 3 jo Pasal 1 angka 1  UU No. 28 tahun 1999, Pasal 53 ayat 2 UU No. 9  tahun 2004 dan Pasal 20 ayat 1 UU No. 32 tahun 2004, yaitu sebagai berikut :

           

1.   Asas Kepastian Hukum

Asas dalam negara hukum yang mengutamakan landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan, dan keadilan dalam setiap kebijakan Penyelenggara Negara (Penjelasan Pasal 3 angka 1 UU No 28 tahun 1999).

2.  Asas Tertib Penyelenggaraan Negara

Asas yang menjadi landasan keteraturan, keserasian, dan keseimbangan dalam pengendalian penyelenggaraan negara.

3.   Asas Kepentingan Umum

Asas yang mendahulukan kesejahteraan umum dengan cara yang aspiratif, akomodatif dan selektif.

4.      Asas Keterbukaan

      Asas yang membuka diri terhadap hak masyarakat untuk memperoleh informasi yang benar, jujur, dan tidak diskriminatif tentang penyelenggaraan negara dengan tetap memperhatikan perlindungan atas hak asasi pribadi, golongan dan rahasia negara.

5.   Asas Proporsionalitas

adalah asas yang mengutamakan keseimbangan antara hak dan kewajiban Penyelenggara Negara.

6.   Asas Profesionalitas

Asas yang mengutamakan keahlian yang berlandaskan kode etik dan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

7.  Asas Akuntabilitas

asas yang menentukan bahwa setiap kegiatan dan hasil akhir dari kegiatan Penyelenggara Negara harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

D. 2 Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik Dalam Praktek Peradilan

AAUPB sebagai sebuah norma merujuk pendapat Prof. Philipus M. Hadjon yang menyatakan bahwa AAUPB merupakan norma pemerintahan,  hukum tidak tertulis, lahir dari praktek, baik praktek pemerintahan maupun praktek peradilan, maka selain sebagaimana tercantum dalam peraturan perundangan tersebut terdapat AAUPB lainnya yang perlu diperhatikan oleh PNS selaku aparatur pemerintahan dalam melaksanakan tugas dan kewajibannya, misalnya :

1. Asas Persamaan

Asas Persamaan menghendaki agar dalam menghadapi permasalahan atau fakta yang sama, badan atau pejabat tata usaha negara mengambil tindakan atau keputusan yang sama. Sesuai dengan asas ini prinsipnya adalah terhadap hal – hal atau keadaan yang sama harus diperlakukan secara sama ( Putusan PTUN Medan No.86/F/1992/PTUN-Mdn tanggal 7 Agustus 1992 yang membatalkan Surat Perintah Walikota tentang pengosongan toko onderdel karena bertentangan dengan asas persamaan sebab pada jalan dimana lokasi took berada terdapat 9 toko lainnya).

2. Asas Kecermatan

Asas Kecermatan menghendaki agar badan / pejabat tata usaha negara senantiasa bertindak secara hati-hati agar tidak menimbulkan kerugian bagi warga masyarakat dengan cara mempelajari dan meneliti semua fakta yang relevan dari pihak yang akan terkena keputusan atau dari pihak ketiga yang kepentingannya terkait (Putusan PTUN Jakarta No. 197/G/1992/IJ/PTUN-Jkt yang membatalkan Keputusan Bupati tentang Penunjukkan Ketua Primkopad Kodim sebagai pengelola sarang burung walet karena melanggar asas kecermatan yaitu tanpa terebih dahulu mencari fakta terkait pengelola sarang burung walet yang ada sebelumnya).

3. Asas Larangan Sewenang – Wenang (willkeur)

Asas ini menghendaki bahwa meskipun tindakan telah dilakukan sesuai dengan ketentuan peraturan perundangan namun demikian tetap harus memperhatikan kepentingan pihak terkait untuk mengetahui keputusan apa yang akan diberikan kepadanya sehingga tindakan tersebut tidak sampai pada tindakan sewenang – wenang (Putusan PTUN Palembang No.16/PTUN/G/PLG/1991 tanggal 25 Februari 1992 yang membatalkan keputusan mutasi dari Rektor Universitas Bengkulu karena telah memutasikan seoarang PNS tanpa dibuktikan kesalahannya terlebih dahulu).

4. Asas Kepercayaan dan Pengharapan

Asas ini menghendaki bahwa setiap tindakan badan / atau pejabat tata usaha negara haruslah menimbulkan kepercayaan dan pengharapan bagi mereka yang dikenai tindakan tersebut (Putusan PTUN Palembang No.44/G/PTUN/PLG/1993 tanggal 1 Desember 1993 yang membatalkan surat penolakan Tergugat untuk membayar tunjangan seoarang janda bekas suaminya yang bekerja pada Tergugat).

5. Asas Larangan Menyalahgunakan Wewenang (d’etournamen de pouvair)

Asas ini menghendaki bahwa setiap wewenang badan atau pejabat tata usaha negara yang diberikan oleh peraturan perundangan harus dipergunakan sesuai maksud dan tujuan diberikannya wewenang itu, sehingga wewenang itu tidak boleh dipergunakan untuk kepentingan pribadi (Putusan Mahkamah Agung RI No. 11 K/TUN/1992 tanggal 3 Februari 1994 yang membatalkan Surat Perintah Bongkar Walikota Jakarta Barat atas bangunan milik Penggugat yang sudah memiliki IMB).

Demikian sekilas uraian mengenai asas-asas umum pemerintahan yang baik dalam praktek pemerintahan sebagaimana telah termuat dalam beberapa ketentuan peraturan perundangan dan juga yang telah diterapkan dalam praktek peradilan sebagai salah satu norma yang harus dipatuhi oleh  para penyelenggara negara khususnya aparatur pemerintah yang dalam hal ini termasuk di dalamnya adalah pegawai negeri sipil sebagai salah satu unsur pemerintahan dalam mewujudkan apa yang menjadi tujuan bersama sebagaimana termuat dalam bagian konsideran UU No. 43 Tahun 1999 tentang Perubahan atas UU No. 8 tahun 1974 tentang Pokok – Pokok Kepegawaian.

DAFTAR PUSTAKA

-  Prof.Dr. Philipus M. Hadjon, S.H, Asas – asas Umum Pemerintahan Yang Baik Dalam Kaitannya Dengan Alasan Gugatan Pada Peradilan Tata Usaha Negara, LPP-HAN, Hotel Bumi Karsa Bidakara, 20 April 2004.   

- SF. Marbun, Peradilan Administrasi dan Upaya Administrasi di Indonesia, UII Press, Yogyakarta,2003,

- SF Marbun, Menggali dan Menemukan Asas – Asas Umum Pemerintahan Yang Baik Di Indonesia, Makalah pada Dimensi – Dimensi Pemikiran Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta, 2001. 

-  Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, Rajawali Pers, 2008.

---

* Materi disampaikan dalam rangka “ Bimbingan Teknis Pembinaan Aparatur dan Penyelesaian Kasus Pelanggaran Disiplin PNS”  yang diselenggarakan oleh Universitas Sriwijaya, 2011.